Użytkowanie wieczyste jest prawem na rzeczy cudzej, wskazanym w art. 232 – 243 k.c.[1] i usystematyzowanym w kodeksie cywilnym jako prawo osobne od prawa własności i osobne od ograniczonych praw rzeczowych, lecz w doktrynie i orzecznictwie uznawane za prawo pośrednie między prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi[2]. Drugim aktem prawnym, który w sposób systemowy reguluje prawo użytkowania wieczystego jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.)[3]. Użytkowanie wieczyste może obciążać nieruchomość gruntową niezabudowaną lub zabudowaną stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego lub związków tych jednostek. Swoim zakresem użytkowanie wieczyste obejmuje uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób (w tym właściciela gruntu) oraz uprawnienie do rozporządzania tym prawem. Do polskiego systemu prawa zostało wprowadzone jako prawo celowe mające ułatwić zaspokajanie na gruntach państwowych potrzeb społecznych, przede wszystkim potrzeb budownictwa mieszkaniowego na terenie miast (wprowadzone jako użytkowanie wieczyste ustawą z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach[4]).
Użytkowanie wieczyste było poprzedzone takimi instytucjami prawnymi, z których wyewoluowało, jak wieczysta dzierżawa, prawo zabudowy, własność czasowa wprowadzona przepisami prawa rzeczowego, prawo wieczyste wprowadzone dekretem z dnia 10.12.1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych[5]. Z chwilą wejścia w życie ustawy z 14.07.1961 r. uchylono inne formy władania gruntami państwowymi przekształcając je w użytkowanie wieczyste.
Zakres korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego wynika obok przepisów ustaw i zasad współżycia społecznego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Podstawą nabycia użytkowania wieczystego gruntów w przeważającej mierze zabudowanych było także uwłaszczenie. Decyzje uwłaszczeniowe stwierdzały nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tym gruncie i potwierdzały stany faktyczne zagospodarowania nieruchomości zaistniałe na początku lat 90-tych XX wieku.
Decyzje uwłaszczeniowe do tej pory implikują wiele niejasności interpretacyjnych w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach sądowych z uwagi na ogólne wskazanie celu użytkowania wieczystego. Organy w decyzjach uwłaszczeniowych stwierdzały nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu na cel zgodny z przeznaczeniem i utrzymaniem budynków w należytym stanie. Mając na względzie, że użytkowanie wieczyste podlega cały czas obrotowi prawnemu, jest bowiem zbywalne i podlega egzekucji, w realiach obecnego obrotu rynkowego w zasadzie nie można jednoznacznie stwierdzić na tle większości decyzji uwłaszczeniowych, w realizacji jakiego celu użytkowanie wieczyste gruntu powinno być wykonywane przez aktualnego użytkownika wieczystego
Jeżeli umowa nie reguluje zakresu korzystania z gruntu, należy go ocenić przy uwzględnieniu charakteru użytkowania wieczystego i celu, dla którego instytucja ta została przez ustawodawcę wprowadzona (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 22.05.1968 r. II CR 237/68).
Powyższa wskazówka interpretacyjna Sądu Najwyższego ma znaczenie z trzech powodów:
- Zakres korzystania z gruntu należy ustalać zgodnie z istotą użytkowania wieczystego jako prawa celowego,
- Zakres korzystania z gruntu powinien być oceniany jako dążący do realizacji ustawowego celu użytkowania wieczystego
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 3.11.2009 r. (II SA/Kr 1139/09) stwierdził, że celem użytkowania wieczystego jest zagospodarowanie na koszt użytkownika wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, przy jednoczesnym zapewnieniu tym podmiotom publicznoprawnym stałego dochodu (w postaci opłaty rocznej). Następnie WSA podniósł istotną okoliczność, że użytkownik wieczysty nie może korzystać z nieruchomości w sposób dowolny, musi korzystać z niej w sposób określony w umowie lub w decyzji wydanej na podstawie art. 220 u.g.n.
W tym miejscu pojawia się pytanie, czy przy sprzeczności celu użytkowania wieczystego z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym rzeczoznawca majątkowy wyceniając nieruchomość dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej (art. 77 ust. 1 i n. u.g.n.) może nadać pierwszorzędne znaczenie jedynie celowi użytkowania wieczystego z pominięciem zapisów planu.
Pod względem prawnym przedmiotowe zagadnienie dotyczy relacji pomiędzy art. 154 ust.1 u.g.n. a §28 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego („rozporządzenie”)[6]. Art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast §28 ust. 5 rozporządzenia przewiduje, że wartości nieruchomości, [o których mowa w ust. 1–4 tj. oddanych w użytkowanie wieczyste], określa się według stanu nieruchomości i cen na dzień oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo według stanu nieruchomości i cen na dzień aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 2 ustawy [u.g.n.]
W procesie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste znaczenie mają dwa elementy: cena nieruchomości gruntowej ustalana zgodnie z art. 67 u.g.n. oraz wysokość stawki procentowej opłaty wskazana w art. 72 u.g.n.
Art. 72 u.g.n. określa stawki procentowe opłaty za użytkowanie wieczyste w zależności od celu użytkowania wieczystego. W ust. 3 pkt. 5 tego przepisu wskazano stawkę procentową dla „pozostałych nieruchomości gruntowych” bez określenia konkretnego celu użytkowania wieczystego. Nie oznacza to jednak, że ust. 3 pkt. 5 ww. przepisu u.g.n. dopuszcza interpretację, zgodnie z którą użytkowanie wieczyste może być ustanowione lub nabyte bez celu. Sposób redakcji ww. przepisu i jego usytuowanie na końcu wyliczenia art. 72 ust. 3 u.g.n, wskazuje, że chodzi w nim o inne cele niż te wskazane w poprzedzających go jednostkach redakcyjnych, ale nadal gospodarczo doniosłe i zgodne z prawem.
Ważnym orzeczeniem dla powyższego zagadnienia jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14.10.2022 r. (sygn.II CSKP 588/22), w którym Sąd wprost stwierdza, że cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinien być określany także wówczas, gdy nie został wskazany w decyzji uwłaszczeniowej. Powstanie tego prawa ex lege również prowadzi bowiem do „oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste” w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 72 ust. 3 in principio u.g.n. wynika natomiast, że pojęcie celu zostało odniesione do wszystkich przypadków wymienionych w tym przepisie, także do wskazanej w pkt 5 kategorii „pozostałych nieruchomości gruntowych”. Należy zatem przyjąć, że – w tym sensie – nie istnieje możliwość powstania prawa użytkowania wieczystego bez któregokolwiek z celów wymienionych w art. 72 ust. 3 u.g.n.
Sąd opowiedział się za otwartą i dynamiczną oceną kryterium „celu” z obowiązkiem uwzględnienia rzeczywistej sytuacji nieruchomości, która to sytuacja jest kształtowana także przez postanowienia właściwego planu miejscowego. Taką ocenę należy stosować zwłaszcza w przypadku zakwalifikowania wycenianego gruntu do kategorii pozostałych nieruchomości gruntowych, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt. 5 u.g.n.
W sytuacji, gdy celu użytkowania wieczystego nie można wyprowadzić z dokumentu stanowiącego podstawę nabycia prawa użytkowania wieczystego, wówczas możliwości zagospodarowania nieruchomości określone w planie miejscowym uściślają warianty gospodarczego zagospodarowania nieruchomości i dookreślają jej potencjał jako przedmiotu obrotu rynkowego. Postanowienia planu miejscowego stanowią także punkt odniesienia w przypadku zainicjowania przez organ lub użytkownika wieczystego postępowania w przedmiocie trwałej zmiany celu użytkowania wieczystego i konieczności ustalenia go w nowej treści na potrzeby aktualnego zamierzenia inwestycyjnego użytkownika wieczystego.
Sąd Najwyższy w ww. wyroku wskazał, że akty planistyczne nie determinują celu, dla którego oddano grunt w użytkowanie wieczyste i same w sobie nie świadczą o trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 73 ust. 2 u.g.n.), lecz wskazują na możliwy (legalny) sposób korzystania z gruntu, czyli stwarzają perspektywy określonego wykorzystania nieruchomości, zwykle wpływające na cenę danego gruntu uzyskiwaną w obrocie rynkowym. Cel użytkowania wieczystego może (i nierzadko bywa) określony na innym poziomie szczegółowości niż ten przewidywany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku ostatecznie dla oceny wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę ustalenia wysokości opłaty rocznej, zasadniczo większe znaczenie będzie mieć ten ze wskazanych tu czynników, który w dalej idącym zakresie ogranicza sposób korzystania z nieruchomości. Wartość rynkowa nieruchomości zależy bowiem od tego, jakim ograniczeniom będzie podlegał uprawniony – w związku z celem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub objęcia gruntu określonymi aktami planistycznymi.
Sąd skonstatował, że eliminacja kryterium przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym spośród czynników uwzględnianych przy wycenie byłaby sprzeczna z założeniami art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którymi w wycenie nieruchomości, także na potrzeby aktualizacji opłat rocznych, powinny być brane pod uwagę wszystkie parametry miarodajne dla określenia wartości gruntu. Katalog kryteriów wymienionych w tym przepisie jest otwarty („w szczególności”), a zadaniem sądu pozostaje zbadanie, przy pomocy opinii biegłego, jak – na wskazany w § 28 ust. 5 rozporządzenia „dzień aktualizacji opłat” – kształtowały się czynniki stanu nieruchomości i celu prawa użytkowania wieczystego. Ostatecznym efektem wyceny nieruchomości, pozwalającej na ustalenie wysokości opłat rocznych, powinno być uzyskanie informacji o rynkowej wartości danego gruntu (art. 77 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), a kryteria wynikające z art. 154 ust. 1 u.g.n., w tym niewymienione w tym unormowaniu wprost, powinny służyć poznaniu tej właśnie wartości. Reguła ta nie jest – i nie mogłaby być – modyfikowana przepisami rozporządzenia jako aktu niższego rzędu.
[1] Ustawa kodeks cywilny z dnia 23.04.1964 r. t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337, 2339.
[2] W okresie pomiędzy wejściem w życie ustawy z 14.07.1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach a wejściem w życie kodeksu cywilnego użytkowanie wieczyste wg przeważających poglądów doktryny prawniczej było uznawane za ograniczone prawo rzeczowe.
[3] Ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z 2022 r. poz. 1846, 2185.
[4] t.j. Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.
[5] Dz.U. nr 49, poz.326
[6] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, t.j. Dz.U. z 2021, poz. 555